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来源：专心一意网编辑：铜陵市时间：2025-04-05 14:07:30

1.征用审批行政机关所做出的征用决定是一个外部行政行为，而层级或部门审批则是典型的内部行政行为。

在这种观念的支配下，以格林兄弟为代表的相当一部分学者投身于习惯法调查的学术实践，并且将法学与日耳曼的民俗学和语言学紧密地结合起来。但是，与此同时，历史法学派的内部也出现了一种推动法学走向抽象化、纯粹化和科学化的动力。

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在开通第一条铁路的85年之后，德国终于解决了国家铁路网的统一性问题。德国的经济形势越糟糕，人们越乐于从黑、白、红这三种颜色的组合之中追忆帝国曾经拥有的力量，诉诸某种虽然虚幻，却能够让精神一时振作起来的办法。当时拒绝建立德国铁道系统的严重错误必须加以更正。然而，铁路快速扩张带来的社会效果并不总是积极的。魏玛宪法完整地延续了这一属性，并且试图把这种思考问题的方式延伸到更多的、非物质化的领域，例如运用民主这样一套有利于社会整合的现代技术重新组建并且管理国家。

通过建立一系列最基本的概念，对规范与事实做出必要的区隔，格贝尔试图还原国家的法律属性，将国家法打造成一个符合规范科学一般特征的知识体系。这显然是一个令人费解的表述。[24]因此，在对应急征用过程性控制松绑的同时，还要强调其中必要的程序规范，以及在事后审查时关注实质的合理性内容。

结合我国《突发事件应对法》11条第1款的规定，有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应。因此也有学者主张，国有财产在规范层面和事实运作中具有高度复杂性，不能简单地在理论上得出国有财产不适用征用的结论。参见〔英〕马丁·洛克宁：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2013年版，第85页。文章来源：《政治与法律》2020年第11期。

根据该法第52条的不完全列举，财产可以是设备、设施、场地、交通工具和其他物资等有形的动产或不动产，但是该条款并未明确一些特殊财产（如消耗品、财产性权利、国有资产、过境物资等）能否被征用。[20]参见前注[5]，蒋红珍文。

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3.清单登记应急征用中，虽然行政机关的征用决定可直接实施，但是在征用机关单方接收财产后，如果因未妥善处理而导致丢失、损毁，并引发行政纠纷的，这类争议就很可能在司法审查中面临事实不清的困境，同时原告也难以举证实际损失。[9]然而，在此将我国《突发事件应对法》12条直接定性为准用性规则并不准确，虽然该条款中确有需要援用其他法律规则的内容，但是亦存在可直接适用的内容，属于部分的准用性规则。公共利益针对个人利益并非绝对优越，必须以不侵害最重要的人身安全为底线。最后，政府对国有财产采取调用、使用等措施时不承担补偿的法定义务。

[12]由此可见，突发事件中的部门只能征用一般财产，而无权涉及区域协作和劳务征用。参见［德］汉斯· J ·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法（第一卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第487页。在此次疫情中，有观点认为，传染病疫情系公共卫生事件的一类，相对于我国《突发事件应对法》来说，我国《传染病防治法》是特别法，当前疫情中的征用主体是否适格应以后者为准。（三）公私财产皆可成为征用对象一般认为，私有财产理应是应急征用的对象，但是此次新冠肺炎疫情中出现的征用国有财产情形却引发争议。

至于对跨区域权利人的征用决定能否送达，或者如何在事后补送，则属于具体操作层面的问题。[10]参见前注[1]，李飞主编书，第40页。

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[18] 笔者认为，政府物资不得征用的观点不当预设了公私相对的征用关系和公共利益间不可相互限制的理论前提，因此值得商榷。合法行为引起的补偿义务属于第一性义务。

突发事件可能本身就是紧急状态，或者是引发更严重的紧急状态的原因，但是也可能完全不属于紧急状态，这要根据各国不同的立法体例和界定标准来划分。因此，应急征用主体应当缩限解释为县级以上人民政府。[7]因此在疫情防控中，不应根据我国《突发事件应对法》12条认定地方政府职能部门具有应急征用权。[33]相应地，财产返还与补偿也是征用主体应积极履行的法定义务，需要在程序规定中予以明确。因此我国《传染病防治法》45条规定，国务院有权在全国范围内跨区域调拨和征用物资，地方政府只能在本行政区域内行使征用权。除了政府物资不可征用说无法成立之外，国有财产只能调用的说法同样值得商榷。

在政府物资不得征用的观点的基础上，有观点进一步提出，应当由调用措施来补充应急管理中的政府物资利用制度。王磊：《法律中征用条款的合宪性分析——从疫情防控对国有财产的征用切入》，载《财经法学》2020年第3期。

补偿损失不同于部分征收，如征税和征费。另外，为贯彻征用必有补偿的制度目的，我国《突发事件应对法》12条中的补偿规范可视为对该法制定前其他法律中所欠缺的或者不完善的征用条款的弥补和修复。

在全国层面，我国《突发事件应对法》12条要求征用机关及时主动返还财产、补偿损失，但是并未对其他程序要求做出进一步规定。即便名义上政府作出征用决定，其实质上也是征收。

限制强度说认为，我国法将征用理解为对使用权的临时限制，如果对使用权的限制时间超过通常意义上的临时界限，或对使用权的限制强度过大，最终侵蚀财产的所有权，即对财产所有权构成实质意义上的剥夺。行政法上的请求权期限不同于民法上围绕请求权和形成权生成的诉讼时效或除斥期间，而是为维护公法管理秩序稳定而创设的权利存续期限，如工伤认定申请期限或行政诉讼的起诉期限，相关权利在法定期限内未予主张就会消灭。其明确了合理保护的要求，也就是说，若行政机关在征得财产后不当使用，甚至恶意损毁，就属于在征用占有状态下滥用职权，那么合法的征用效果就会转化为行政违法，征用主体应当对此承担赔偿责任。由于现行法中相关依据的模糊或缺失，体系化程度不足，上述争议在应急征用权行使时可能导致严重的合法性危机。

然而，目前多个地方征用规范中都规定，受偿人应当在收到补偿通知之日起一定期限内（三个月到一年不等），向征用主体书面提出补偿申请。作为特别规定的我国《突发事件应对法》52条所规定的应急征用主体仅限于人民政府。

征用行为的目的在于事实上占有和使用财产，法律上使用权的合法转移反而是一种附带效果，因此征用行为生效于有权征用主体的单方决定，而不以决定是否已送达权利人为要件。另一方面，即使征用消耗品导致了不可返还的法律后果，其救济机制仍然可以是吸收毁损、灭失的征用补偿制度，因此，根据我国《突发事件应对法》12条，不存在权利保障的根本漏洞。

[28] （二）应急征用实施的基本法律程序除实体层面的合理性标准之外，应急征用行为还应当具备最基本的程序要件。即使事前因故无法送达相对人的，也应予以公示，并在事后及时补送。

在日常行政中，为了公共利益的需要，行政机关也会在特定情况下成为行政相对人，因此国有财产当然也可被征用。其次，私有财产征用的法律保留原则并不适用于国有财产。若后一类疫情中恰好缺少某种常规治疗药品，符合我国《传染病防治法》45条规定的根据传染病疫情控制的需要的法定情形，却不属于我国《突发事件应对法》和《条例》所规定的应急征用场景，就只能由县级以上政府来实施征用。应当在保障这项权力高效运行的同时，确保其受到必要的法治约束。

五、结语习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。依照《最高人民法院关于审理与低温雨雪冰冻灾害有关的行政案件若干问题座谈会纪要》（法［2008］139号）的精神，物上返还请求权的行使可在突发事件结束前就开始，法院可判决或者建议有关政府及其部门在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后，及时返还被征用的财产。

作为特别法的我国《传染病防治法》及其他法律规则均未将政府部门规定为应急征用主体，且事实上从突发事件应对的复杂性和我国《突发事件应对法》4条的要求来看，都不是某个政府部门可以实现的，需要政府的统一指挥和调度。逾期未提出申请且无正当理由的，视为放弃受偿权利。

反之，若发生新冠肺炎疫情那样的严重传染病，则同时构成突发公共卫生事件，那么既可以根据我国《传染病防治法》45条，由当地政府紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备，也可以由承担应急职能的部门依据我国《突发事件应对法》12条来征用单位和个人的财产。二是我国《突发事件应对法》中的特殊规定优于一般规定。

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